Der seit Jahren schwelende Streit um die Tiroler Beschränkungen für den Lkw-Transit über den Brenner könnte vor einer entscheidenden Wende stehen. Generalanwalt Manuel Campos Sánchez-Bordona schlägt dem Gerichtshof der Europäischen Union vor, Italien in drei von vier Punkten seiner Vertragsverletzungsklage gegen Österreich recht zu geben. Nach seiner Auffassung verstoßen das Nachtfahrverbot auf der Inntalautobahn A12, das sektorale Fahrverbot sowie das Winterfahrverbot auf A12 und A13 gegen die Regeln des freien Warenverkehrs in der EU. Lediglich bei der sogenannten Verkehrsdosierung am Grenzübergang Kufstein sieht der Generalanwalt keinen hinreichend nachgewiesenen Verstoß. Damit steht allerdings noch kein Brenner-Fahrverbot unmittelbar vor der Aufhebung. Die Schlussanträge sind ein Entscheidungsvorschlag an den Gerichtshof und für dessen Richter nicht bindend. Das Urteil in der Rechtssache C-524/24 steht noch aus. Genau darauf weist auch der Gerichtshof ausdrücklich hin.
Italien greift vier österreichische Maßnahmen an
Italien hatte Österreich nach Artikel 259 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union verklagt. Im Mittelpunkt stehen die Artikel 34 und 35 AEUV zum freien Warenverkehr. Maßnahmen, die den grenzüberschreitenden Verkehr erheblich behindern, können danach wie mengenmäßige Ein- oder Ausfuhrbeschränkungen behandelt werden. Die Brisanz ist kaum zu überschätzen. A12 und A13 bilden gemeinsam eine der wichtigsten Nord-Süd-Verbindungen Europas. Die Route verbindet Italien über Österreich mit Deutschland und weiter mit Nordeuropa. Der Gerichtshof bezeichnet die Achse selbst als essenzielle Verkehrsader des transeuropäischen Verkehrsnetzes. Neu ist der Konflikt keineswegs. Bereits 2005 und 2011 hatte der EuGH österreichische sektorale Fahrverbote auf der Brennerroute beanstandet. Der aktuelle Fall geht aber weiter. Er zwingt den Gerichtshof erneut zu einer Grundsatzabwägung zwischen dem freien Warenverkehr auf einer europäischen Hauptachse einerseits sowie Umwelt-, Gesundheits- und Verkehrsschutz andererseits.
Nachtfahrverbot: Das Problem ist die innere Logik
Besonders deutlich fällt die Kritik des Generalanwalts am Nachtfahrverbot aus. Es betrifft grundsätzlich Lkw mit mehr als 7,5 Tonnen zulässiger Gesamtmasse und gilt auf einem rund 84 Kilometer langen Abschnitt der A12. Österreich begründet die Regelung unter anderem damit, Stickoxidemissionen in die Tagesstunden zu verlagern. Dann seien die atmosphärischen Bedingungen günstiger und die Schadstoffe könnten sich besser verteilen. Campos Sánchez-Bordona stellt den Schutz der Luftqualität als legitimes Ziel dabei nicht grundsätzlich infrage. Sein Problem ist die Ausgestaltung.
Generalanwalt beleuchtet Begründung zum Nachtfahrverbot
Das Nachtfahrverbot soll den Verkehr nicht dauerhaft auf andere Verkehrsträger oder Routen verlagern, sondern vor allem zeitlich vom Nacht- in den Tagesverkehr verschieben. Gleichzeitig gelten Ausnahmen für lokalen und regionalen Verkehr unter anderem mit der Begründung, es gebe für diese Transporte keine geeigneten Alternativrouten. Für den Generalanwalt passt das nicht schlüssig zusammen. Die Maßnahme verfolge ihr Ziel damit nicht in ausreichend kohärenter und systematischer Weise. Hinzu kommt ein Punkt, der weit über das Nachtfahrverbot hinaus Bedeutung haben könnte: Österreich hätte fortlaufend überprüfen müssen, ob die Beschränkung noch notwendig ist und ob weniger einschneidende Maßnahmen ausreichen. Genau dieses Prinzip zieht sich wie ein roter Faden durch seine Schlussanträge.
Saubere Luft reicht als Begründung nicht für immer
Für Österreich besonders problematisch ist, dass sich die Ausgangslage inzwischen verändert hat. Noch 2016 drohte der EU-Mitgliedstaat wegen systematischer Überschreitungen der NO2-Grenzwerte in Tirol selbst mit einem Verfahren vor dem Gerichtshof. Inzwischen werden diese Grenzwerte nach Angaben des EuGH seit 2020 eingehalten. Daraus folgt nach der Argumentation des Generalanwalts nicht automatisch, dass Umweltmaßnahmen unzulässig werden. Sehr wohl folgt daraus aber eine Pflicht zur Neubewertung. Ein Mitgliedstaat könne eine Beschränkung einer EU-Grundfreiheit nicht allein deshalb dauerhaft beibehalten, weil sie bei ihrer Einführung gerechtfertigt gewesen sei. Änderten sich die entscheidenden Umstände, müsse erneut geprüft werden, ob die Maßnahme noch erforderlich und verhältnismäßig sei. Genau diese erneute Abwägung vermisst Campos Sánchez-Bordona bei mehreren österreichischen Regelungen. Für die Verkehrspolitik am Brenner ist das womöglich der wichtigste Teil der gesamten Schlussanträge.
Sektorales Fahrverbot: Nicht das Prinzip ist das Hauptproblem
Auch beim sektoralen Fahrverbot fällt die juristische Argumentation differenzierter aus, als die Schlagzeile „Fahrverbot rechtswidrig“ vermuten lässt. Auf einem rund 65 Kilometer langen Abschnitt der A12 dürfen bestimmte Güter, die als besonders schienenaffin gelten, nicht mit dem Lkw transportiert werden. Ziel ist eine Verlagerung von der Straße auf die Schiene. Der Generalanwalt erkennt ausdrücklich an, dass ein solches Instrument grundsätzlich geeignet sein kann, den Umweltschutz zu fördern. Auch die Ausnahmen des aktuellen Fahrverbots hält er nicht für derart widersprüchlich, dass die gesamte Regelung bereits daran scheitern müsste. Das Problem liegt erneut in der Verhältnismäßigkeit. Spätestens nachdem die einschlägigen Luftqualitätsgrenzwerte 2021 auf den relevanten Abschnitten von A12 und A13 eingehalten wurden, hätte Österreich nach Ansicht des Generalanwalts prüfen müssen, ob das sektorale Fahrverbot gelockert werden kann oder stattdessen andere Beschränkungen des Gesamtpakets reduziert werden könnten.
Nicht isoliert betrachten: das Tiroler Maßnahmenbündel
Bemerkenswert ist dabei der Blick auf das gesamte Tiroler Maßnahmenbündel. Campos Sánchez-Bordona weist darauf hin, dass Österreich über die Jahre zahlreiche ursprünglich als Alternativen diskutierte Maßnahmen nebeneinander eingeführt hat – vom Nachtfahrverbot über weitere Emissionsbeschränkungen und das sektorale Fahrverbot bis hin zur Dosierung. Genau die Kumulation wird damit zum Thema. Für Transportunternehmen ist das entscheidend: Unionsrechtlich wird nicht zwingend nur isoliert betrachtet, was eine einzelne Vorschrift bewirkt. Relevant kann auch sein, wie mehrere Beschränkungen zusammengenommen den grenzüberschreitenden Güterverkehr treffen.
Winterfahrverbot trifft internationalen Verkehr besonders
Beim Winterfahrverbot geht der Generalanwalt noch einen Schritt weiter. Die von Italien angegriffene Regelung für 2023 untersagte bestimmten schweren Nutzfahrzeugen an Samstagen zwischen Januar und Anfang März von 7 bis 15 Uhr die Fahrt auf A12 und A13. Erfasst wurden Fahrzeuge mit Ziel Italien oder Deutschland sowie Staaten, die über diese Länder erreicht werden. Österreich begründete die Maßnahme mit Verkehrssicherheit und dem Vermeiden massiver Staus. Nach Auffassung von Campos Sánchez-Bordona ist diese Konstruktion diskriminierend, weil sie an das Ziel der Fahrt und damit faktisch besonders stark an den internationalen Verkehr anknüpft.
Internationale Lkw-Verkehr am Wochenende praktisch unmöglich
Noch gewichtiger ist seine Betrachtung der Gesamtwirkung: Zusammen mit den übrigen Fahrverboten sei der internationale Lkw-Verkehr am Wochenende praktisch unmöglich geworden. Über die gesamte Woche hinweg hätten schwere Nutzfahrzeuge nur während rund 46 Prozent der Zeit uneingeschränkt verkehren können. Der Generalanwalt stellt zudem einen unangenehmen Zusammenhang für Österreich her: Ein Teil jener Verkehrsspitzen, die mit dem Winterfahrverbot bekämpft werden sollten, sei selbst Folge der übrigen Beschränkungen gewesen. Anders gesagt: Fahrverbote erzeugen zeitliche Verkehrsspitzen – und diese Verkehrsspitzen werden anschließend zur Begründung weiterer Fahrverbote herangezogen. Gerade dieser Punkt dürfte in der politischen Debatte um den Brenner noch für erheblichen Zündstoff sorgen.
Lkw-Dosierung darf dagegen bleiben
Ausgerechnet bei einer der sichtbarsten Tiroler Maßnahmen folgt der Generalanwalt Italien nicht. Bei der seit 2018 eingesetzten Verkehrsdosierung werden an bestimmten, vorher veröffentlichten Tagen Lkw auf der A12 im Raum Kufstein gebremst. Italien spricht von einer Begrenzung auf maximal 300 Lkw pro Stunde. Österreich hält dagegen, dass die Maßnahme technisch über eine zusätzliche Geschwindigkeitsbeschränkung umgesetzt werde und nur für wenige Stunden bei drohender Überlastung zum Einsatz komme. Für Campos Sánchez-Bordona hat Italien nicht ausreichend nachgewiesen, dass diese Dosierung tatsächlich einer mengenmäßigen Einfuhrbeschränkung oder einer vergleichbaren Maßnahme gleichkommt. Wenn es sich, wie von Österreich dargestellt, lediglich um eine zeitlich begrenzte Geschwindigkeitssteuerung auf bestimmten Autobahnabschnitten bei konkret prognostizierter Überlastung handelt, sieht der Generalanwalt darin keinen unionsrechtlichen Verstoß. Das ist wichtig, weil daraus gerade kein generelles EuGH-Votum gegen österreichische Verkehrssteuerung abgeleitet werden kann.
Was die Schlussanträge für Speditionen bedeuten
Für Transportunternehmen ändert sich zunächst nichts unmittelbar. Nachtfahrverbot, sektorales Fahrverbot und die jeweils geltenden österreichischen Verkehrsregelungen bleiben maßgeblich, solange Österreich sie nicht ändert oder der Gerichtshof mit seinem Urteil entsprechende Konsequenzen auslöst. Politisch und rechtlich steigt der Druck auf Österreich jedoch erheblich. Folgt die Große Kammer den Schlussanträgen, müsste Österreich bei den drei beanstandeten Regelungen reagieren. Dabei muss die Konsequenz nicht in jedem Fall schlicht „abschaffen“ lauten. Denkbar wären je nach Urteil auch engere, neu begründete oder weniger belastende Regelungen. Gerade darin liegt die größere Bedeutung des Verfahrens: Der Generalanwalt stellt den Umwelt- und Gesundheitsschutz am Brenner nicht hinter den freien Warenverkehr. Er verlangt vielmehr, dass tiefgreifende Verkehrsbeschränkungen belegbar geeignet, kohärent, erforderlich und immer wieder anhand der aktuellen Situation überprüft werden. Das dürfte den Handlungsspielraum Tirols künftig stärker prägen als die Frage, ob ein einzelnes Fahrverbot formal bestehen bleibt.
Noch ist es kein EuGH-Urteil
Bei aller Tragweite darf ein entscheidender Unterschied nicht verschwimmen: Die vorgelegten Schlussanträge sind nicht das Urteil des Europäischen Gerichtshofs. Die Richter der Großen Kammer beraten nun über die Rechtssache. Ein Termin für die Verkündung ist noch nicht bekannt. Die Rechtssache wird bei InfoCuria weiterhin als anhängig geführt; die Schlussanträge tragen das Aktenzeichen C-524/24. Der entscheidende nächste Schritt ist das Urteil. Bis dahin lautet die präzisere Aussage: Drei zentrale Tiroler Lkw-Beschränkungen haben vor dem EuGH ein erhebliches rechtliches Problem – die Lkw-Dosierung dagegen vorerst nicht.
Fazit zu den Schlussanträgen des EuGH-Generalanwalts
Nach den Schlussanträgen von EuGH-Generalanwalt Manuel Campos Sánchez-Bordona vom verstoßen das Tiroler Nachtfahrverbot auf der A12, das sektorale Fahrverbot und das Winterfahrverbot auf A12 und A13 gegen EU-Recht. Die Lkw-Dosierung bei Kufstein hält er dagegen für unionsrechtlich nicht zu beanstanden. Eine endgültige Entscheidung des EuGH steht noch aus.
